各區(qū)、市人民政府，市政府各部門，市直各單位：

　　市財政局、市發(fā)展改革委、人民銀行青島市中心支行《關于在公共服務領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)轉發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

關于在公共服務領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見

市財政局市發(fā)展改革委人民銀行青島市中心支行

　　為完善財政投入及管理方式，拓寬基礎設施和公共服務領域建設融資渠道，增強公共產(chǎn)品供給能力，根據(jù)《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）和《山東省人民政府辦公廳轉發(fā)省財政廳省發(fā)展改革委人民銀行濟南分行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見的通知》（魯政辦發(fā)〔2015〕35號），現(xiàn)就在我市公共服務領域推廣運用政府和社會資本合作模式，提出以下實施意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。

　　按照中央、省、市有關部署要求，以體制、機制創(chuàng)新為動力，以確保社會公眾利益，提高基礎設施建設水平和促進公共服務發(fā)展為目的，通過建立健全市場化的價格形成機制、合理的政府補貼機制、科學的風險分擔機制和有約束的利益分配機制，鼓勵和引導社會資本積極參與我市公共服務領域項目建設，激發(fā)社會資本活力,切實提升公共產(chǎn)品和公共服務供給能力、質量和效率，為廣大人民群眾提供優(yōu)質高效的公共服務，在改善民生中培育經(jīng)濟增長新動力。

　　（二）基本原則。

　　1．互利共贏。建立健全績效、風險與收益相協(xié)調的運作機制，合理設置邊界條件，科學分擔項目風險，充分保證合作各方享受合理收益，確保向社會穩(wěn)定提供物有所值的公共服務產(chǎn)品，實現(xiàn)政府、社會資本和社會公眾等多方共贏。

　　2．誠信合作。在政府和社會資本合作模式中，政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等。合作各方必須牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，堅持平等協(xié)商、誠實守信、嚴格履約。

　　3．穩(wěn)妥推進。按照“先示范，后推廣”的方式，因地制宜，穩(wěn)妥推進政府和社會資本合作模式的推廣運用?？刂祈椖康恼Ц敦熑?，堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進項目實施。

　　4．公開透明。完善項目選擇、方案審查、價格管理、退出機制、績效評價等方面制度設計，規(guī)范運作程序，依法充分披露PPP項目重要信息，營造公開透明的良好政策環(huán)境，確保項目實施決策科學、程序規(guī)范、過程公開、責任明確。

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　　到2016年年底，建立起比較完善的政府和社會資本合作制度及其管理體系，規(guī)范政府和社會資本合作模式推廣運用，顯著提升公共服務水平和質量。2017至2018年，各級政府和社會資本合作的范圍覆蓋到全部適宜項目，建立健全投資、建設、運營的市場化運作體系和資源、補貼、價格等政策要素的有效協(xié)調機制。

　　二、適用范圍與運作方式

　　（一）適用范圍。政府和社會資本合作模式主要適用于價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定的領域。主要包括：能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、地下空間等公共服務領域。全市范圍內上述領域的新建項目應優(yōu)先選擇政府和社會資本合作模式運作；已建成的項目，特別是地方政府存量債務中適宜以政府和社會資本合作模式運營的融資平臺公司存量項目，優(yōu)先支持轉型為政府和社會資本合作項目。

　?。ǘ┻\作方式。政府和社會資本合作項目的運作方式主要包括委托運營、管理合同、租賃-運營-移交、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、移交-運營-移交、改建-運營-移交、購買-建設-運營、區(qū)域特許經(jīng)營及其組合。具體政府和社會資本合作項目運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。根據(jù)項目的行業(yè)、運作方式及具體情況的不同，可以設置政府付費、使用者付費和可行性缺口補助等不同的付費機制。

　　三、規(guī)范組織項目實施

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　　政府和社會資本合作項目應嚴格按照項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交的規(guī)定程序組織實施。按事權劃分實行分級管理，市本級政府和社會資本合作項目由市級相關部門負責組織實施和監(jiān)督管理。各區(qū)（市）政府和社會資本合作項目由各區(qū)（市）負責組織實施和監(jiān)督管理，市級相關部門應加強業(yè)務指導與行業(yè)管理，各區(qū)（市）應定期將進展情況報市財政部門。

　?。ǘ╉椖孔R別。

　　1．項目的發(fā)起和征集。政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。各級財政、發(fā)展改革部門應負責向交通運輸、國土資源、建設、環(huán)保、教育、科技、民政、衛(wèi)生計生、水利、農(nóng)業(yè)、體育、文化、人力資源社會保障等行業(yè)主管部門征集潛在的政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目。社會資本可以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在的政府和社會資本合作項目。

　　2．項目的立項審查。擬采取政府和社會資本合作模式操作的項目，由政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位作為項目實施機構，編制項目預可行性研究報告。由同級發(fā)展改革部門會同財政部門對項目的必要性、基本功能、建設內容、控制規(guī)模、建設標準及投資額度等進行論證審查，并按程序報同級政府決策。

　　3．項目的篩選和論證。財政部門會同行業(yè)主管部門負責對項目進行初步物有所值評價，對政府付費或補貼的項目進行財政承受能力初步論證。通過論證識別的項目，納入項目儲備，并可進行項目準備。對于儲備項目，經(jīng)報請同級政府批準同意，可向社會公開發(fā)布。按照“能進能出”的項目管理要求，對于推進過程中條件不成熟或不再適宜采取政府和社會資本合作運作的項目，及時剔除儲備，加強項目動態(tài)管理，提高項目推進效率。

　　（三）項目準備。

　　1．編制實施方案。項目實施機構負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作。項目實施機構應按照《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）的要求，組織編制項目實施方案，實施方案應包括項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構、采購方式選擇和政府支出費用測算等內容。

　　2．審核實施方案。建立部門聯(lián)審機制，各級財政、發(fā)展改革、物價、規(guī)劃、國土資源等相關部門會同行業(yè)主管部門，對項目實施方案進行聯(lián)合審查。財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證。通過驗證及部門聯(lián)審的項目，由項目實施機構報經(jīng)同級政府批準后組織實施；未通過驗證或聯(lián)審的項目，可在實施方案調整后重新驗證或聯(lián)審，經(jīng)重新驗證或聯(lián)審仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

　　（四）項目采購。

　　1．甄選合作伙伴。項目實施機構應根據(jù)《財政部關于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》（財庫〔2014〕215號）等有關規(guī)定和同級政府批準的項目實施方案，合理運用公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源等采購方式，公開、公平、依法、擇優(yōu)選擇社會資本合作方。

　　2．簽訂合同文本。各級財政部門要會同行業(yè)主管或監(jiān)管部門做好合同審核工作，確保合同內容真實反映各方意愿、合理分配項目風險、明確劃分各方義務、有效保障合法權益。按照《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）要求，項目合同經(jīng)同級財政部門會同相關部門初審并報經(jīng)同級政府審核同意后，由政府或項目實施機構與采購中標、成交的社會資本簽署。需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與政府或項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

　　（五）項目執(zhí)行。

　　1．成立項目公司。社會資本可依法設立項目公司，負責項目具體管理和融資運作。政府可指定相關機構依法參股項目公司，但政府在項目公司中的持股比例應當不高于49%，且不具有實際控制力及管理權。

　　2．項目履約管理。社會資本或項目公司負責項目融資，并嚴格按照合同約定組織項目建設和運營。項目實施機構負責根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報。政府有支付義務的，財政部門和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬和統(tǒng)計監(jiān)測制度，按照合同約定和績效指標向社會資本或項目公司支付費用。

　　3．中期評估。項目實施機構應每3至5年對政府和社會資本合作項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和政府和社會資本合作項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制訂應對措施，并報同級財政部門備案。中期評估結果作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據(jù)。

　　4．監(jiān)督管理。政府相關職能部門應根據(jù)國家相關法律法規(guī)對政府和社會資本合作項目履行行政監(jiān)管職責；財政部門和項目實施機構應加強對項目融資的監(jiān)督管理，防止企業(yè)債務向政府轉移；實施機構應加強運營標準的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務的質量、效率和延續(xù)性；政府和社會資本合作項目各方應依法公開披露項目相關信息，保障公眾知情權，接受社會公眾監(jiān)督。

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　　政府和社會資本合作期滿后，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交。政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或合同規(guī)定的違約事件導致項目提前終止時，項目實施機構或政府指定的其他機構應及時做好接管，保障項目設施持續(xù)運行，保證公共利益不受侵害。項目移交完成后，財政部門應組織有關部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作應用等進行績效評價，并按相關規(guī)定公開評價結果。評價結果將作為政府決策政府和社會資本合作項目的參考依據(jù)。

　　四、完善保障機制

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　　市財政局牽頭建立全市推廣政府與社會資本合作協(xié)調工作機制，統(tǒng)一協(xié)調部署政府和社會資本合作模式推廣運用工作，定期調度項目進展情況，協(xié)調解決推廣運用工作中遇到的重大問題。各區(qū)（市）政府要建立相應的工作協(xié)調機制，明確部門職責分工和工作目標要求，為推廣運用政府和社會資本合作模式提供組織保障。各級各部門要按照職責分工，負責抓好相關領域具體工作。財政、發(fā)展改革、金融等部門要積極會同規(guī)劃、物價、城鄉(xiāng)建設、國土資源、城市管理、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生計生、教育、體育、交通運輸、人力資源社會保障等行業(yè)主管或監(jiān)管部門，加強政策溝通協(xié)調和信息交流，共同做好政府和社會資本合作模式推廣運用的各項工作。

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　　按照“政策制度、管理體系建設與推動項目示范并進，相互促進”的要求，積極開展政府和社會資本合作項目示范工作，盡早形成一批可復制、可推廣的實施范例，為我市推廣運用政府和社會資本合作模式積累實踐經(jīng)驗。在充分調研和示范實踐基礎上，圍繞規(guī)范項目實施方案審查、項目合同審查、項目運營監(jiān)管、財政補貼資金管理等各環(huán)節(jié)工作，建立和完善我市政府和社會資本合作項目運作管理制度體系。各行業(yè)主管或監(jiān)管部門應研究制定分領域政府和社會資本合作項目操作規(guī)程，為各領域項目的申報、篩選、審批和實施明確技術標準、工作流程和政策要求。各區(qū)（市）政府要結合已有規(guī)劃和各地實際，出臺具體政策措施并抓好落實。

　　（三）加強政策支持。

　　1．簡化項目審核流程。健全完善項目實施方案聯(lián)審機制，各相關職能部門參與項目實施方案的聯(lián)合審查，整合相關審批事項，凡能夠前置審查的審批環(huán)節(jié)，一律提前審查，能夠在項目實施方案中明確的內容要予以細化明確，確保實施方案具有可行性，便于操作，提高項目執(zhí)行效率。項目實施過程中，各相關職能部門應主動加強服務，簡化辦理手續(xù)，精簡審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化辦理程序，提高審查工作效率，對實施方案中已經(jīng)明確的內容不再作實質性審查。

　　2．加大資金支持力度。積極探索財政資金撬動社會資本和金融資本參與政府和社會資本合作項目的有效方式，加快推進項目落地實施。參股山東省政府和社會資本合作發(fā)展基金，積極爭取中央、省政府和社會資本合作融資基金支持。設立青島市政府和社會資本合作發(fā)展基金，優(yōu)先投入市級以上政府和社會資本合作示范項目及出資參與區(qū)（市）公共服務領域的政府和社會資本合作項目。探索通過以獎代補等措施，激勵項目加快落地實施，對于推進速度快、運作規(guī)范、成效顯著的項目，市財政給予適當獎勵。

　　3．鼓勵金融服務創(chuàng)新。支持金融機構創(chuàng)新符合政府和社會資本合作模式特點的金融產(chǎn)品和服務，優(yōu)化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持，支持金融機構提早介入項目前期準備工作，參與項目的設計、融資、建設和運營。鼓勵社保資金、保險資金等各類資金按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。鼓勵項目公司通過發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等市場化方式進行融資。支持項目公司利用外國政府、國際金融組織貸款和清潔發(fā)展基金貸款。

　　4．完善相關配套政策。實行多樣化土地供應方式，保障項目建設用地。落實國家規(guī)定的各項稅收優(yōu)惠和行政事業(yè)性收費減免政策。完善公共服務價格形成、調整、補償協(xié)調機制，根據(jù)項目運行情況、績效評價結果、價格決策聽證意見等因素，合理確定和調整公共服務價格。建立第三方支持體系，組建青島市政府和社會資本合作咨詢服務機構庫，為政策制定、體制機制建設、項目實施方案編制、審查等項目運作和全過程監(jiān)管提供第三方支持。

　?。ㄋ模﹦?chuàng)造公平市場環(huán)境。

　　建立公平的準入機制，防止不當干預和地方保護，保障不同所有制、不同注冊地的企業(yè)享受公平的市場準入和各種優(yōu)惠政策。加快推進全社會信用體系建設，促進社會資本守信自律。建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺，完善信息公開制度，及時披露相關信息，營造公開透明的環(huán)境，接受社會公眾監(jiān)管。加強宣傳引導，做好政策解讀，培育積極合作理念，營造良好合作氛圍。

　　（五）加強債務風險管控。

　　1．化解存量債務。各級財政部門要積極做好融資平臺公司項目的梳理，支持符合條件的項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。

　　2．控制財政風險。財政部門應根據(jù)中長期財政規(guī)劃和項目全生命周期內的財政支出責任,對政府付費或提供可行性缺口補助的項目嚴格進行財政承受能力論證，堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，合理確定補貼規(guī)模，防止政府支出責任過重加劇財政負擔。建立科學、合理的項目收益與風險分擔機制,按照政府性債務管理要求,依法嚴格控制政府或有債務,嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，形成新的政府債務。

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